LIMITACIONES DEL REAL DECRETO 2099/1983 DE 4 DE AGOSTO, QUE REGULA EL ORDENAMIENTO GENERAL DE PRECEDENCIAS DEL ESTADO.
La promulgación del Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, supuso la llegada de la “Paz Protocolaria” a nuestro país en aquel momento histórico. Sin embargo, algunos autores y sectores de la profesión han opinado que tal denominación pudiera resultar excesiva. No en vano, no han sido pocos los enfrentamientos institucionales surgidos por las indefiniciones y vacios del texto legal. En muchas ocasiones, se han creado situaciones incómodas, tanto para el profesional encargado de aplicar el protocolo, como para las autoridades objeto de organización. Han sido varios los autores y profesionales que han insistido en la necesidad de modificar la actual legislación de precedencias. El profesor Carlos Fuente Lafuente va más allá y dice que “de la lectura y aplicación de lo que se dice en el Real Decreto no se obtienen las precedencias correctas al día de hoy”.
Así las cosas, los técnicos de protocolo se ven obligados a recurrir a otras disposiciones adicionales que, en determinados casos, contradicen o modifican lo establecido en la norma estatal, es el caso de algunas disposiciones autonómicas sobre la materia. Es, precisamente, el avance y desarrollo del Estado de las Autonomías el punto fundamental que determina la necesidad de modificar la actual legislación de precedencias en nuestro país. El ritmo vertiginoso de nuestro estado autonómico y la consecuente creación de instituciones y cargos públicos derivados del mismo no han podido verse reflejados en el Real Decreto por razones cronológicas evidentes. El propio impulsor del texto legal, Joaquín Martínez-Correcher, ha admitido que es preciso buscar un nuevo ordenamiento del protocolo: “ El proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas conllevará un cambio en el actual sistema protocolario”. Aunque la mayor parte de la profesión estima conveniente actualizar el ordenamiento de precedencias, algunos sectores creen que sólo debería afrontarse semejante reto, caso de existir absoluto consenso al respecto, todo ello con el fin de evitar que determinados intereses particulares primen sobre el sistema de ordenación institucional. Los más reacios consideran, además, que cuanto menos se legisle sobre precedencias mayor flexibilidad y libertad se conseguirá a la hora de aplicar el protocolo.
En cualquier caso, pese a las omisiones y desajustes de la norma, poco o nada se ha conseguido hasta el momento, desde el punto de vista legislativo, a pesar de que el texto original del Real Decreto ha sido modificado en varias ocasiones. En el Boletín Oficial de Las Cortes, de 7 de febrero de 2007, se publicó la pregunta que el diputado del Grupo Parlamentario Popular, Celso Delgado Arce, formuló al gobierno sobre esta cuestión: “¿Cuándo procederá el Gobierno a efectuar una actualización de la vigente normativa reguladora del Protocolo Oficial de España para acomodarlo a la nueva realidad institucional del Estado y a las nuevas prácticas organizativas?”. La respuesta de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes fue: «El Gobierno no ha anunciado ni está elaborando en estos momentos una nueva ley reguladora del protocolo oficial de España». Posteriormente, en agosto de 2008, el mismo diputado volvió a interpelar al Gobierno sobre el tema, esta vez por escrito. La respuesta, en este caso, fue la siguiente: «El Gobierno no ha anunciado ni está elaborando en estos momentos una nueva ley reguladora del protocolo oficial de España. Junto a estas consideraciones y apoyando las tesis que propugnan cautela y respeto, hay que tener en cuenta que tanto el proceso de desarrollo y consolidación de nuestro modelo territorial como, especialmente, el de la Unión Europea, se encuentran aún abiertos». La respuesta no ha satisfecho a todos los que consideran urgente la actualización legislativa. No obstante, en el debate sobre la procedencia o no de una reforma inminente del texto legal, late otra cuestión sobre la que los expertos no terminan de ponerse de acuerdo.¿Es necesaria una mayor normativización sobre la materia o, por el contrario, sería beneficioso dejar el Real Decreto tal y como está para favorecer una aplicación más flexible y libre del régimen de precedencias?. Carlos Fuente Lafuente no tiene ninguna duda al respecto: “no tengo duda alguna sobre la necesidad de actualizar y con un cierto carácter de urgencia el RD 2099/1983. Pero además, estimo que hay que darle un giro radicalmente diferente a su contenido”.
Antes de analizar, de forma individualizada, las limitaciones y vacios legales de la norma objeto de estudio, convendría hablar de la costumbre y de las tradiciones inveteradas. Ambas adquieren rango de norma, tienen fuerza de ley en esta cuestión protocolaria y así lo reconoce la propia legislación oficial, el propio Real Decreto 2099/1983 en sus artículos 5 y 6. Por consiguiente, estas dos fuentes del derecho deben tenerse muy presentes a la hora de hablar de las limitaciones y lagunas de la norma legal, pues pueden erigirse en un magnífico complemento al cual recurrir.
ANÁLISIS DE LAS DEBILIDADES Y LIMITACIONES DEL REAL DECRETO 2099/1983.
Clasificación de Actos.-
Como ya analizamos, el Real Decreto diferencia, claramente, los actos oficiales de carácter general de los de carácter especial. Algunos sectores sostienen que se trata de una clasificación ya superada y que, en algunos casos, resulta muy complicado establecer los límites entre unos y otros. Como ejemplo, Carlos Fuente habla del Acto de Imposición de Bandas a las Falleras Mayores de Valencia, ¿se trata de un acto de carácter general o especial?. El autor indica que ha escuchado respuestas dispares, pero muy cualificadas, de un lado y del otro (Revista Internacional de Protocolo nº 39).
Cesión de Presidencia.-
Se trata de una cuestión que aparece regulada en la norma de manera confusa. El Real Decreto establece que los actos serán presididos por la autoridad que los organiza. Suponiendo que la autoridad organizadora no ocupase la presidencia, aquélla se ubicará en el lugar inmediato a ésta. Aunque parece claro, el texto puede dar lugar a algunas interpretaciones. En primer lugar, no se regula la obligación de la cesión presidencial en determinados supuestos, por ejemplo, nada se dice en el R.D. respecto a la obligatoriedad presidencial para SS.MM. los Reyes en actos de carácter general celebrados en España, aunque de hecho, generalmente, siempre ocupen la presidencia en estos actos.
Por otro lado, si tiene lugar la cesión, queda en el aire la cuestión de la ubicación del anfitrión, ¿a la derecha o a la izquierda de la presidencia en la disposición en alternancia?. Hasta el momento, la opción por una u otra ha dependido de la voluntad del anfitrión. Tradicionalmente, éste se colocaba a la izquierda de la presidencia. En los últimos tiempos se ha optado por situarse a la derecha del presidente, como lugar inmediato en la ordenación en alternancia. Según el profesor Fuente Lafuente el término “inmediato” no aporta precisión protocolaria en este caso. Hay opiniones en uno y otro sentido (cesión por la derecha o por la izquierda). Parece lógico que la hipotética modificación de la norma de precedencias aborde esta cuestión, con el objetivo de aportar mayor seguridad jurídica a la hora de organizar este tipo de actos.
Contradicciones.-
Entre el artículo 4.1 y el 6 del texto legal parece existir una contradicción. El primero de ellos establece: “Los actos serán presididos por la autoridad que los organice. En caso de que dicha autoridad no ostentase la presidencia, ocupará el lugar inmediato a la misma.
La distribución de los puestos de las demás autoridades se hará según las precedencias que regula el presente Ordenamiento, alternándose a derecha e izquierda del lugar ocupado por la presidencia”. El precepto 6, sin embargo, respecto de los actos oficiales de carácter especial parace dar, en su redacción, prioridad a lo establecido por el anfitrión frente a las precedencias del RD: “La precedencia en los actos oficiales de carácter especial, se determinará por quien los organice, de acuerdo con su normativa específica, sus costumbres y tradiciones y, en su caso, con los criterios establecidos en el presente Ordenamiento”. Si tenemos en cuenta que más del noventa por ciento de los actos oficiales que se celebran en España poseen carácter especial, la norma que analizamos no serviría de nada si los anfitriones de los actos optasen por otro sistema de precedencias. Seguramente no fuera este el fin perseguido por el legislador, pero no deja de ser cierto que en este tipo de actos especiales es el anfitrión el que tiene la última palabra. Sería idónea una clarificación de la cuestión en una futura modificación de la legislación sobre precedencias.
Cargos no contemplados.-
Resulta evidente que en la ordenación individual regulada en los artículos 10 y 12 del R.D. 2099/1983 se omiten muchos cargos. En muchos casos no se pudo establecer su incorporación, porque aún no existían en el momento de la aprobación de la norma. También es posible que la intención fuera evitar una normativización excesivamente rígida y, debido a ello, se optó por enumerar, únicamente, los cargos esenciales. Actualmente, los profesionales del protocolo acuden a listas no oficiales para lograr dotar de precedencia a los cargos que no se reflejan en la norma. Estas listas oficiosas peinan cargos nacionales, regionales y locales, añadiendo, igualmente, otras autoridades no contempladas en el texto. Son instrumentos que se han vuelto esenciales para el día a día de los técnicos en la materia. Por otro lado, la futura normativa de precedencias debería tener presente a sectores muy importantes en el devenir diario de la nación, como el económico, el político o el social. Así, en la entrega nº 3 de este practicum, en nuestra propuesta de reforma del Real Decreto, incluiremos cargos como el de Presidente del Comité Olímpico Español, el Gobernador del Banco de España o el Presidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, entre otros.
Falta de coordinación con legislaciones autonómicas.-
A lo largo de los años, las comunidades autónomas han ido aprobando sus propias normas en materia de precedencias y protocolo. El desfase del R.D. 2099 ha hecho que, en algunas ocasiones, se produzcan incongruencias e incompatibilidades entre la legislación estatal y la autonómica. Carlos Fuente Lafuente es partidario de un gran pacto Estado-Autonomías con el fin de lograr un listado único peinado de precedencias, para aplicar a los actos a celebrar en el ámbito de una comunidad autónoma, contando con la presencia de autoridades estatales, autonómicas y locales. Deberían tenerse en cuenta, también, las peculiaridades de cada zona. Este pacto evitaría el empleo de las denominadas listas “B”, empleadas por los profesionales del protocolo debido a la laguna legal en coordinación de normas de precedencias existente en la actualidad. Se trata, por tanto, de otra carencia a tener presente a la hora de plantear una modificación de la actual legislación.
Poderes Legislativo y Judicial.-
Si ambos son poderes del Estado, parece incomprensible que no se reflejen en el artículo 3. Si el R.D. 2099/1983 norma las precedencias en los actos oficiales del Estado, instituciones como el Congreso de los Diputados, el Senado, las del Poder Judicial...,obviamente, pertenecen a aquel y parece poco lógico que los actos organizados por estos poderes del Estado no encuentren reflejo dentro de los actos oficiales de carácter general.
Matizaciones al artículado del R.D.-
La hipotética modificación legislativa en materia de precedencias protocolarias debería matizar o, incluso, anular algunas cuestiones que se plantean en determinados artículos.
El artículo 5.2 genera confusión. Se refiere a la celebración de actos oficiales de carácter general organizados por las comunidades autónomas o las entidades locales. Se establece que prevalecerá lo estipulado en el texto legal. El término en negrita puede ser conflictivo, ya que, hoy en día, muchas comunidades poseen su propia legislación en materia de precedencias y podría generarse un conflicto entre la norma estatal y la autonómica.
En el artículo 8 debería incluirse un nuevo rango en la ordenación protocolaria. Se trataría de un modelo mixto entre las disposiciones individual y colegiada.
El artículo 15 ordena los diferentes ministerios, aunque debería limitarse a establecer que éstos quedarán dispuestos según la antigüedad de los mismos.
Respecto al artículo 14, regulador de la ordenación orgánica, muchos optan por la eliminación del Claustro Universitario y por colocar al Tribunal de Cuentas tras los ministerios.
Igualmente, por estar asimilados a la administración, resulta innecesario incluir a los miembros de la Casa de S.M. el Rey en la ordenación individual de los artículos 10 y 12.
Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial.-
Son muchos los profesionales que consideran que el Presidente del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Supremo debe prevalecer sobre el del Tribunal Constitucional en el ordenamiento de precedencias. No en vano, se trata de la cuarta autoridad del Estado tras el Rey, el Presidente del Gobierno y el del Congreso de los Diputados y la primera autoridad judicial de la Nación. En la disposición orgánica sería conveniente, también, operar el cambio. Sería necesario, por tanto, modificar artículos como el 10, el 12 o el 14 del Real Decreto vigente. De igual forma, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la respectiva Comunidad Autónoma debería ubicarse tras el del Parlamento Autonómico.
Particularidades de Comunidades Autónomas.
Una cuestión que se está barajando para incluir en la futura modificación legislativa es la relativa a las particularidades de cada autonomía a la hora de aplicar el régimen de precedencias. Esta idea se omite en el R.D., porque en 1983 el estado autonómico se encontraba, aún, en pañales. Hoy, parece innegable que cada uno de los territorios del Estado posee particularidades propias que deben tenerse presentes a la hora de aplicar las precedencias y las ordenaciones. No tiene sentido aplicar éstas de forma idéntica y de manera rígida en todas y cada una de las comunidades autónomas. Cada uno de los territorios posee particularidades propias que deben traducirse en la legislación de protocolo. Es por ello, que se hace necesario un gran pacto Estado-CC.AA. para la articulación de una nueva norma que contemple todas y cada una de las posibilidades, evitando, de esta forma, la inseguridad jurídica, las contradicciones y las interpretaciones dispares.
Por otro lado, últimamente se están haciendo patentes las quejas relativas a las carencias del protocolo local. Este asunto, las costumbres, tradiciones inveteradas y celebraciones locales deberían tenerse en cuenta en la nueva reglamentación, por consiguiente.
CONCLUSIONES.
En definitiva, la confusión terminológica, el excesivo margen interpretativo que puede hacerse de la clasificación de los actos oficiales, las contradicciones con la legislación autonómica, la ausencia en las relaciones de precedencias de órganos institucionales importantes, la necesaria modificación en el orden de ciertos órganos y autoridades ya presentes en el texto, las incongruencias entre artículos o la falta de sensibilidad respecto a determinadas particularidades autonómicas y locales hacen necesaria una urgente modificación de la normativa de precedencias del Estado, a juicio de la mayor parte de profesionales y expertos.
El pasado mes de septiembre de 2010 se celebró en Santiago de Compostela un congreso de protocolo en el que se dieron cita los responsables y jefes más destacados de nuestro país. La gran mayoría concluyó en la necesidad de afrontar la reforma. “La práctica totalidad de los jefes de protocolo creen que el decreto ha agotado su ciclo vital porque el desarrollo del Estado de las Autonomías provoca una disociación evidente en su aplicación cotidiana” (Revista Internacional de Protocolo nº 56). En la declaración final de dicho congreso, se acordó solicitar a la administración que forme parte de una comisión interdisciplinar que construya una alternativa legislativa al Real Decreto 2099/1983 y en la que también estarían presentes los redactores de la normativa vigente. Esa propuesta de modificación debería contener una revisión de las autoridades que se contemplan en el texto actual, además de una invitación a las comunidades autónomas, que no lo han hecho todavía, para que regulen su propia normativa de precedencias. Dicha comisión elaboraría un borrador que debería servir de base para el correspondiente y posterior proceso legislativo a desarrollar por el Estado.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, en la entrega tercera, confeccionaremos una hipotética alternativa de modificación del vigente Real Decreto 2099/1983 de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias del Estado.
Fuentes:
- Protocolo Oficial. Las Instituciones Españolas del Estado y su Ceremonial. Ediciones Protocolo. Autor: Carlos Fuente Lafuente
- Revista Internacional de Protocolo. Nº 39. Artículo: Asignaturas Pendientes del Protocolo Oficial. Autor: Carlos Fuente
- Revista Internacional de Protocolo. Nº 56. Artículo: Los profesionales proponen actualizar el Decreto de Precedencias. Autor: Fernando Ramos (Profesor Titular Derecho de la Información de la Universidad de Vigo).
- www.congreso.es. -Boletín Ofical de las Cortes Generales.
Jesús Miguel Albarrán Alías
Lic. Publicidad y Relaciones Públicas
Practicum Protocolo
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